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大食物观背景下食品安全监管政策的优化路径

来源:光明网2022-08-16 09:40

  新中国成立以来,随着我国综合实力不断提升,人民对于食品的需求导向呈“吃得饱、吃得好、吃得安全、吃得营养”发展,从过去传统的“粮食观”转变为“大食物观”。树立“大食物观”的出发点和落脚点,亦是顺应人民群众食物结构变化趋势。“大食物观”同时体现着可持续发展理念,是拓展食物来源、优化食物结构,满足人民群众对食物多样化、精细化、营养健康化新需求的根本遵循,食品安全是践行这一理念的基本保证。

  互联网的发展与“宅经济”的崛起使得大众食品消费方式发生巨大转变,网购习惯被延伸,预制菜行业等行业迅速生长,激活了中小食品、餐饮企业的创新,食品行业焕发活力、食品种类推陈出新、食品消费者选择空间拓宽。这些新形势给食品安全监管带来新挑战。本文以食品安全监管路径的演进路径为切入点,在粮食安全战略和供给侧性改革的大背景下,结合“大食物观”探析新时代食品安全监管的着力点所在。

  回望新中国成立至今的食品安全公共政策,置于历史的进程中加以考量,可以发现在特定时点受历史否决点影响,持惯性运行的制度会出现断裂现象,从均衡期过渡到间断期的过程导致行动者调整或革新原有制度。在焦点事件、机构改革、重要措施出台等关键节点作用下,在确保粮食安全前提下,食品工业生产和消费方式的变革构建了以食品质量为核心的强制性制度变迁。食品安全由国家主导并得以发展革新,历经卫生政策单一监管(1949-1977年)、法律体系监管(1978-2003年)、多部门分段式监管(2004-2012年)、新时代食品安全的社会共治(2012年-至今)四个发展阶段。

  从新中国成立以来食品安全政策变迁历程来看,实现了从无到有、从有到优的演进路径,食品安全政策历经“食品卫生—食品安全—行政监管—社会共治”这一演化路径,背后包含着政府作为关键行动者的理性选择逻辑。食品安全政策的出台脱胎于食品,蕴含着食品安全与政治、经济关联逻辑,即食品安全治理也同时服务于粮食安全与经济发展。

  在新时代的新征程中,面对复杂的疫情防控形势,资源超载、环境约束、供应链的不确定性等诸多压力,如何实现保质保量保供应的食品安全,关键是贯彻国家食品安全战略,推进食品安全放心工程建设攻坚行动。食品安全监管政策应着力在补短板、强弱项、固底板、扬优势上下功夫,研究提出解决问题的新思路、新举措。着眼政策价值取向、功能设置、运行模式、系统结构、科技支持等方面,保障国家粮食与食品安全,深化食品产业供给侧结构性改革,不断满足人民对安全食品、绿色食品、营养食品的需求。

  坚持民本性的政策价值取向。人民群众是推动社会历史进步的主要动力,在社会历史活动的发展不断壮大。食品安全监管工作关系民生,连着民心,必须坚持“以人民为中心”的思想,站稳人民立场。食品安全关乎民生福祉,在量上,要端稳中国人的饭碗,推进食品安全监管工作中齐头并进,切实保障国家粮食与食品安全。在质上,时代发展和社会进步要求改善民生成为社会建设的紧迫任务,抓生产保供给、提产能扩生产,助力食品产业高质量发展的转型。“大食物观”的应运而生,正源于人民对美好生活的需要。

  互联网蓬勃发展带动新时代食品消费方式发生转变,线上、线下双渠道消费途径使得消费者在选购食品时更加注重品牌效应、食品质量与绿色营养。从供给侧视角来看,线上食品在加工、电商销售、物流运输、售后服务等环节都存在食品安全风险,这些风险对监管工作带来了新挑战。“零容忍,下重拳”、落实“四个最严”、构建“大执法”,提高维护市场公平竞争的能力,做到治标和治本并重,守护“舌尖上的安全”。

  完善协同性的政策功能设置。食品安全监管牵扯甚广、涉及多方参与机制且利益相关者众多。在构建食品安全社会共治体系过程中,要聚焦时代任务和环境的协同性,应对新时代食品安全监管的新挑战;要改善政策工具结构的协同性,提升监管动力和效率;要重视人民作用,推动多元主体协作思维的发展,形成消费者、企业、媒体、政府等多方合力作用。

  人民群众要充分依托消费者协会、食品工业协会等社会组织和信息系统主动了解食品安全相关知识、提升辨别能力、提高监管力量的科技性和专业性,避免劣质商品驱逐优质商品现象的发生。政府作为协同共治体系的引导者,要疏导维权通道、削减维权流程、减少维权成本,加大监管力度的同时向社会放权。优化顶层设计,引导人民主动参与到监管中来,激发人民群众的归属感、责任感,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。从原料到食品的过程是从田间到餐桌的过程,食品供应商作为第一责任人必须主动参与到治理中来,加大实施不可预见性抽查的力度,覆盖政府监管的真空地带,在全行业内要实现高度自治,培育高质量发展的供给动能。

  优化整体性的政策运行模式。从生产加工到流通再到消费,食品监管是一个多环节、整体性的社会问题。新时代的十年以来的食品安全监管体制经历了历史性变革,2013年为了构建统一权威的食品药品监管体制,设立国家食品药品监督管理总局,2018年国务院机构改革,工商总局、质检总局、食药监总局“三合一”,成立国家市场监督管理总局。其中蕴含着从分散走向集中,从部分走向整体,从分割走向整合的价值导向。

  对于食品安全的监管而言,存在监管要素的复杂性、监管场景的变动性、监管形态的异质性、监管顽症的跨界性、监管要求的精细化。必须关注公众需求,在确保纵向贯通和上下联动的前提下,通过沟通与协调来整合政策目标,形成社会价值共识、统一政策指向,在合作网络中更好地回应整体性的社会共治格局。整体性的政策运行应构建信任机制,夯实食品安全监管的价值支撑;健全协调机制,推动食品安全的多主体协同共建;完善整合机制,强化食品安全监管资源共享;创新社会共治的参与机制,塑造食品安全监管的良性互动。

  整体性的政策运行可以形成系统化、集成化、协同化的食品安全监管局面,有效促进社会成员共同认可食品安全理念,肩负食品安全使命,化解食品安全监管难题,选取逆部门化、大部制的思维方式推进组织机制功能整合,探索食品安全监管与服务一体化运行模式。

  探索开源性的政策系统结构。公共政策系统是政策制定与执行过程所包含的一整套相互联系的因素,结构作为系统的内部组成,来源于我国的制度和治理体系。从政策执行的特征来看,食品安全政策的执行是一个系统,但处于外部环境这一更大系统中。在发展中完善的网络信息系统,使得政策制定与执行逐渐由封闭走向开放,这种开放不仅是系统间能量交换,还体现为向外探索要素与资源维持结构的稳定、提高结构的强度。食品企业生产、运输、销售模式的科技化转变以及人民对食品消费需求的多元化、公众自主参与食品安全治理意识的加强,暴露了政府对食品安全监管真空地带的存在,因此需要开源探索新的动态平衡。

  人是系统的重要组成部分,在食品安全监管政策的制定过程中,要充分发挥人的作用,让食品生产与流通企业和消费者等各参与主体积极主动地参与进来。实现政策系统的良性、科学互动, 要义是使这些能动的参与主体既是政策制定的参与者又是政策的执行对象,基本保证是信息渠道的畅通、工作抓手的系统与可持续性,进而确保政府对食品安全信息的正确把握。同时注重互联网+食品监管方向,建立起要实现跨部门、跨地区、跨行业的互联互通的监管平台,向公众公开数据,拓展意见与建议采集渠道,提升监管效率、减少监管成本,杜绝监管偏离轨道。

  赋能拓展性的科技支持。数字化时代,要实现科学赋能,以科技创新保障食品安全和营养健康。社会治理体系的完善推动着国民消费观念逐步从价格导向转换为质量导向,同时要推动食品工业从价格竞争向价值竞争转型。龙头企业要发挥生产优势,依托大数据主动承担生产、流通、销售等环节的智能监管,借助科技的力量守护舌尖上的安全。政府搭乘数字经济快车,构建智慧监管模式,在社会共治的氛围中承担引领者责任,利用快检技术、全链条食品检测和监督体系、溯源二维码等技术手段将食品来源、后厨违规、检测监督等信息公开化、透明化,营造良好的市场竞争环境。

  科技手段能够从简化监管流程、丰富监管手段、构建民主决策和科学治理体系三方面提升食品安全监管的执行效能。科技支持在实践中不仅反映为提升智能监管的综合性服务水平、加强多元治理主体的密切合作,还包括增强各类市场主体发展活力、为市场主体减费降负、完善企业创新服务体系、提高竞争执法水平、引导平台经济有序竞争等诸多方面。

  在大食物观背景下,在新发展格局中,优化食品生产经营营商环境、规范食品市场经营秩序、保障食品消费安全、推动食品产业发展保质保量转型升级,稳步提升食品安全监管效能。

  作者:

  李晓涛 武汉轻工大学管理学院副教授

  李陈禹 武汉轻工大学管理学院硕士生

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